PPP(Public—Private—Partnership)模式，即公私合營模式，又稱公私合作伙伴關(guān)系模式，或政府與社會(huì)資本合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種項(xiàng)目融資模式。該模式鼓勵(lì)私營企業(yè)與政府進(jìn)行合作，提供公共服務(wù)和開發(fā)維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施，被英國、愛爾蘭、荷蘭、法國、美國、加拿大、澳大利亞等國廣泛應(yīng)用。

　　一、公私合營模式在歐盟的發(fā)展

　　公私合營模式的實(shí)質(zhì)是，公共一方通過給予私營一方長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運(yùn)營。在歐盟國家實(shí)踐中，常見的公私合營涵蓋道路與其他公共基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)、施工、維護(hù)和管理，以及廢品和供熱管理等。這些領(lǐng)域均需要大量投資、特殊技術(shù)和專業(yè)管理知識。傳統(tǒng)上是由中央和地方政府等公共部門提供服務(wù)并融資，而私營資本的加入可分?jǐn)傌?zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)，共享收益，使政府部門騰出手來專注于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，進(jìn)行規(guī)劃和監(jiān)督，推動(dòng)創(chuàng)新和有效管理資源。通過合作，各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果。

　　1992年英國最早應(yīng)用公私合營模式，隨后這一模式在歐洲迅速發(fā)展，歐洲公私合營合同數(shù)量由1992年的3筆攀升至2006年的144筆，隨著金融危機(jī)發(fā)生，逐年下降至2012年的66筆，2013年起緩慢回升。歐洲公私合營市場規(guī)模高峰時(shí)為2006年的270億歐元，2012年降至128億歐元。

　　2013年和2014年上半年，歐洲公私合營合同規(guī)模為163億歐元和90億歐元，平均合同金額為2.03億歐元/筆和2.64億歐元/筆。2013年，14個(gè)歐洲國家簽訂1筆以上公私合營合同，交易規(guī)模較大的有英國（60億歐元）、意大利（44億歐元）和法國（14億歐元）。2014年上半年，12個(gè)歐洲國家完成1筆以上公私合營合同，交易規(guī)模較大的有英國（43億歐元）、土耳其（20億歐元）和比利時(shí)（11億歐元）。交通、環(huán)境、醫(yī)療和教育是歐洲公私合營市場的主要領(lǐng)域。

　　2013年，歐洲國家單筆合同金額超過5億歐元以上的公私合營項(xiàng)目有6個(gè)，2014年上半年為4個(gè)。2014年10月，歐委會(huì)宣布以公私合營模式與歐洲大數(shù)據(jù)價(jià)值協(xié)會(huì)推動(dòng)大數(shù)據(jù)發(fā)展，歐委會(huì)將撥款5億歐元研發(fā)資金，私營部門投資將超過20億歐元。

　　由于公私合營模式的復(fù)雜性，也有不少公私合營項(xiàng)目在運(yùn)營中出現(xiàn)巨大財(cái)務(wù)虧損，導(dǎo)致項(xiàng)目公司破產(chǎn)，最終仍由政府提供公共服務(wù)，造成公共資金浪費(fèi)和項(xiàng)目延期，如2006年失敗的英法海峽隧道項(xiàng)目。更多失敗案例歸因于融資進(jìn)程，如2010年斯洛伐克放棄用公私合營方式建設(shè)D1高速公路。

　　二、拉脫維亞公私合營模式立法歷程

　　拉脫維亞引入公私合營模式時(shí)間較短，拉交通部最早提出利用該模式進(jìn)行融資，并于1998年成立工作組進(jìn)行研究。2000年1月20日生效的拉《特許經(jīng)營法》標(biāo)志公私合營政策初顯，2002年4月16日拉進(jìn)一步提出“特許經(jīng)營推廣”（即在政府職能中吸引私營資本）概念。

　　2003年，拉經(jīng)濟(jì)部組建特許經(jīng)營司。2004年2月，拉經(jīng)濟(jì)部下屬的投資發(fā)展署（LIAA）吸收了特許經(jīng)營司的職能，負(fù)責(zé)推動(dòng)公私合營政策，開始舉辦各類座談會(huì)，與公私代表就項(xiàng)目執(zhí)行問題進(jìn)行磋商。2005年，拉投資發(fā)展署選取5個(gè)不同類型的項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)和金融核算，以此為基礎(chǔ)確立規(guī)范性文件和操作指南。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施過程中暴露出的問題，參照歐委會(huì)《協(xié)調(diào)公共部門關(guān)于水、能源、交通運(yùn)輸和郵政服務(wù)的采購程序指令》（2004/18/EC）和《協(xié)調(diào)公用事業(yè)部門關(guān)于建設(shè)、供應(yīng)和服務(wù)的采購程序指令》（2004/17/EC），2005年3月23日，拉內(nèi)閣通過第188號令，提出“拉公私合營政策指南”，確定了政策的原則、目標(biāo)及2005至2009年優(yōu)先行動(dòng)計(jì)劃。2005年11月16日，拉內(nèi)閣通過了關(guān)于指南實(shí)施綱要的第736號令，細(xì)化了2006至2009年行動(dòng)方案。

　　為加強(qiáng)主管部門間合作，拉政府于2007年1月19日成立了公私合營咨詢委員會(huì)以推進(jìn)政策實(shí)施。2008年，拉脫維亞加入由歐洲投資銀行、歐委會(huì)及各成員國代表組成的歐洲公私合營專家中心組織（EPEC）。

　　經(jīng)拉議會(huì)通過，拉《公私合營法》于2009年10月1日正式生效。根據(jù)該法，拉財(cái)政部取代經(jīng)濟(jì)部負(fù)責(zé)公私合營政策決策實(shí)施，相關(guān)人事與財(cái)務(wù)也劃歸財(cái)政部管理。

　　三、拉脫維亞《公私合營法》簡介

　　拉《公私合營法》共24章118節(jié)，另有17條過渡條款。其中：第1章規(guī)定立法目的、法律術(shù)語、適用范圍和例外情形；第2章規(guī)定監(jiān)管部門及其權(quán)力和職責(zé)范圍；第3章規(guī)定公私合營前合同金額確定方法、金融核算程序和主管部門意見的依據(jù)；第4章至第12章規(guī)定特許權(quán)程序，包括一般特許和特殊特許；第13章至第17章規(guī)定公私合營合同的訂立、修改、終止和補(bǔ)償程序，特殊目的實(shí)體、信息交換、公共資源保障以及貸款人干預(yù)權(quán)；第18章至第24章規(guī)定公私合資公司的成立、資產(chǎn)、監(jiān)管、中止和終止、信息交換、股權(quán)轉(zhuǎn)讓以及貸款人干預(yù)權(quán)。

　　拉《公私合營法》第1章第1節(jié)規(guī)定，公私合營由以下要素組成：一是合作發(fā)生在一個(gè)或多個(gè)公共機(jī)構(gòu)與一個(gè)或多個(gè)私營機(jī)構(gòu)之間；二是合作是在建設(shè)工程和提供服務(wù)的過程中為了滿足公共需求的目的而開展；三是基于金融和經(jīng)濟(jì)考量，為合同目的及履約需要，該長期合作關(guān)系最長可達(dá)30年；四是公共一方和私營一方共同經(jīng)營與開發(fā)地產(chǎn)、金融、知識和經(jīng)驗(yàn)等可利用的資源；五是公共一方和私營一方共同承擔(dān)責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)。

　　和歐洲其他國家一樣，拉脫維亞公私合營模式可分成合同制和機(jī)構(gòu)制兩類實(shí)現(xiàn)形式。前者指公共一方直接與私營一方簽訂合同，后者指公共一方與中標(biāo)的私營一方組成的特殊目的公司，再簽定特許合同，由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營，當(dāng)公私合營合同結(jié)束時(shí)，特殊目的公司也隨之結(jié)束。

　　拉脫維亞公私合營模式一般需要簽訂合作伙伴采購協(xié)議或特許權(quán)協(xié)議。合作伙伴采購協(xié)議是指公私雙方簽訂5年以上、30年以內(nèi)的民事合同，采購公共工程建設(shè)或公共服務(wù)，公共一方按建筑面積或服務(wù)數(shù)量向私營一方支付費(fèi)用。特許權(quán)協(xié)議是指公私雙方簽訂長達(dá)30年的民事合同，對《公共采購法》附件1所列的工程提供特許，或?qū)Α豆膊少彿ā犯郊?所列的服務(wù)提供特許。通過該協(xié)議，私營一方獲得工程或服務(wù)的全部或?qū)嵸|(zhì)部分的使用權(quán)，即最終使用者對工程和服務(wù)的付費(fèi)作為報(bào)酬。在經(jīng)濟(jì)上存有開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)（包括需求風(fēng)險(xiǎn)和可用性風(fēng)險(xiǎn)）的情況下，私營一方還可獲得公共一方的資金償付。在合同目標(biāo)和預(yù)期結(jié)果需要的情況下，經(jīng)金融和經(jīng)濟(jì)核算，特許權(quán)合同期限可超過30年。

　　四、拉脫維亞公私合營管理機(jī)構(gòu)

　　拉《公私合營法》第二章規(guī)定，管理公私合營的政府部門主要有：

　　財(cái)政部，除制定和協(xié)調(diào)公私合營政策，在每個(gè)項(xiàng)目實(shí)施前，拉財(cái)政部根據(jù)國家預(yù)算長期負(fù)債和國債情況對其進(jìn)行金融和經(jīng)濟(jì)核算。

　　中央財(cái)政和承包署（CFCA），隸屬于拉財(cái)政部，負(fù)責(zé)對公私合營項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)測，同時(shí)也承擔(dān)作為技術(shù)中心的角色，其任務(wù)包括基于項(xiàng)目的金融和經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，將核算意見在其官網(wǎng)上進(jìn)行公示；在項(xiàng)目實(shí)施前提供關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偧昂贤乐档囊庖?；就特許權(quán)協(xié)議的起草過程、協(xié)議文本、協(xié)議變更和修正提供意見；就項(xiàng)目實(shí)施情況的評估報(bào)告給出意見；就合同執(zhí)行結(jié)果向內(nèi)閣遞交評估報(bào)告。

　　經(jīng)濟(jì)部，在必要時(shí)參與財(cái)政部的金融和經(jīng)濟(jì)核算報(bào)告的撰寫，提供有關(guān)歐盟統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)。

　　采購監(jiān)督局，隸屬于拉財(cái)政部，負(fù)責(zé)監(jiān)督公私合營采購程序，在違反《采購法》的情況下進(jìn)行追索。

　　企業(yè)注冊局，隸屬于拉司法部，負(fù)責(zé)保管登記公私合營合同及其修訂本。

　　國家審計(jì)署和其他主管機(jī)構(gòu)在其職責(zé)范圍內(nèi)對公私合營項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。

　　根據(jù)拉財(cái)政部2009年10月30日發(fā)布的第754號令，公私合營咨詢委員會(huì)由以下人員構(gòu)成：財(cái)政部國務(wù)秘書（兼任委員會(huì)主席），一名財(cái)政部代表，一名經(jīng)濟(jì)部代表，一名環(huán)境保護(hù)和地區(qū)發(fā)展部代表，一名交通部代表，一名司法部代表，一名中央財(cái)政和承包署代表，一名國庫代表，一名拉地方和地區(qū)政府協(xié)會(huì)代表，一名拉大城市協(xié)會(huì)代表，一名拉商業(yè)銀行協(xié)會(huì)代表，一名拉工商會(huì)代表及一名在拉外國投資者協(xié)會(huì)代表。

　　五、拉脫維亞公私合營實(shí)踐

　　拉脫維亞公私合營實(shí)踐較少。2005年，拉投資發(fā)展署選取5個(gè)不同類型的項(xiàng)目作為試點(diǎn)，進(jìn)行金融核算，包括采西斯學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的建設(shè)和維護(hù)項(xiàng)目（BOOT協(xié)議，即建設(shè)一擁有一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓），葉卡布皮爾斯主干供應(yīng)系統(tǒng)重建項(xiàng)目（特許經(jīng)營協(xié)議），奧格雷藝術(shù)學(xué)校改造和維護(hù)項(xiàng)目（RFO協(xié)議，即房產(chǎn)—金融—運(yùn)營服務(wù)），采西斯城鎮(zhèn)街道重建和維護(hù)項(xiàng)目（DBFO協(xié)議，即設(shè)計(jì)一建設(shè)一融資一經(jīng)營）和薩拉斯皮爾斯公租房建設(shè)和維護(hù)項(xiàng)目（DBFO協(xié)議）。其中，只有奧格雷藝術(shù)學(xué)校改造和維護(hù)項(xiàng)目得以最終實(shí)施。

　　近年來，拉中央財(cái)政和承包署先后對里加市、葉爾加瓦市、雷澤內(nèi)克市及里加國際機(jī)場等有意開展公私合營模式的公共項(xiàng)目進(jìn)行金融核算，并在官網(wǎng)上公示，但真正取得進(jìn)展的項(xiàng)目很少。

　　2009年6月，圖庫姆斯鎮(zhèn)與ACANA公司通過公私合營模式建設(shè)幼兒園，合作期為20年，其中1年為建設(shè)期，余下19年由ACANA公司提供維護(hù)服務(wù)，圖庫姆斯鎮(zhèn)委員會(huì)按月向其支付報(bào)酬。合同期滿后，圖庫姆斯鎮(zhèn)不需付費(fèi)就可取得幼兒園資產(chǎn)所有權(quán)。2011年，巴爾多內(nèi)市與KRIGA公司就當(dāng)?shù)刂袑W(xué)和音樂學(xué)校的餐飲服務(wù)達(dá)成公私合營協(xié)議，合同期限3年。

　　2014年2月，拉交通部長馬提斯在公路建設(shè)研討會(huì)上表示，新的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目將考慮以公私合營模式融資，以貸款或合作基金的方式提供支持，拉《2014—2020公路建設(shè)規(guī)劃》支出中將有2.85億歐元的建設(shè)項(xiàng)目使用公私合營融資模式。

　　2014年8月，拉內(nèi)閣宣布啟動(dòng)翻新E67/A7公路（里加—包斯卡—立陶宛邊境）Kekava地區(qū)繞城段項(xiàng)目，該路段每天約有17000輛車輛通過，是全歐交通網(wǎng)絡(luò)的組成部分，未來將建成長度超過14公里的雙車道高速公路，計(jì)劃于2018年開工，預(yù)計(jì)造價(jià)1.597億歐元。由于國家預(yù)算資金不足，拉政府將采用公私合營模式建設(shè)，合同期限為23年，其中設(shè)計(jì)和建設(shè)期3年，管理期20年。目前該項(xiàng)目正在進(jìn)行政府采購招標(biāo)，中標(biāo)方將與拉脫維亞國家道路公司開展合作。（駐拉脫維亞使館經(jīng)商參處）