文/新浪財(cái)經(jīng)意見領(lǐng)袖專欄(微信公眾號(hào)kopleader)專欄作家 陳征

對(duì)于美國而言，大戰(zhàn)略的重點(diǎn)是不能讓中國和俄羅斯聯(lián)合，形成戰(zhàn)略同盟，因?yàn)槿绻卸砺?lián)合就意味著歐亞的聯(lián)合，那么美國這個(gè)海洋型的國家就沒有優(yōu)勢了。亞投行就是要通過“一帶一路”將歐洲和亞洲連為一體。一旦成功，就意味著陸地型國家的重新崛起。

愚人節(jié)剛過，就聊點(diǎn)娛樂性的話題吧。美國政府不參加亞投行，也不想讓他的小伙伴們加入亞投行是不是犯了一個(gè)戰(zhàn)略性的錯(cuò)誤？

美國在各種舞臺(tái)暗示加明示，讓自己的盟友們不要加入亞投行，可是這番警示有用嗎？2015年3月31日是亞投行創(chuàng)始成員國申請(qǐng)截止的日期，包括英國、法國、德國、意大利在內(nèi)的多個(gè)歐洲國家紛紛趕在截止日之前遞交了申請(qǐng)。

據(jù)新華社和色列外交部網(wǎng)站報(bào)道，以色列于3月31日申請(qǐng)加入了中國牽頭的亞投行。如此一來，亞投行的朋友圈擴(kuò)大到50個(gè)。(雖然以色列要加入的消息讓筆者覺得形勢有些亂，以色列和阿拉伯國家以及伊朗那是三邊混戰(zhàn)的格局。此為后話，這篇文章暫且不表)。

從3月中下旬起，國際場合各種對(duì)美國的批評(píng)聲就不絕于耳，歐洲旗幟鮮明地表示美國不與中國合作是錯(cuò)誤的。3月17日，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》撰文指出，在美中戰(zhàn)略博弈中，任何一方都很難完勝。不過，近日卻有一項(xiàng)例外，那就是中國努力創(chuàng)建并主導(dǎo)的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行。在該回合爭奪中，中國贏了，不僅贏得了美國在亞洲盟國的支持，同樣也獲得了美國在歐洲的盟友的加入。

北約前秘書長、丹麥前首相拉斯穆森認(rèn)為：美國不與中國就籌建亞投行事宜進(jìn)行合作是犯了一個(gè)戰(zhàn)略性錯(cuò)誤；未來與西方強(qiáng)國的跨太平洋合作應(yīng)將中國納入其中。

其實(shí)，對(duì)于奧巴馬政府最為嚴(yán)厲的批評(píng)來自美國民主黨內(nèi)部，曾擔(dān)任過世界銀行行長和美國貿(mào)易代表的羅伯特·佐利克3月19日在美國《華爾街日?qǐng)?bào)》撰文認(rèn)為在亞投行的問題上，奧巴馬政府的策略存在“在政策和執(zhí)行上的雙重錯(cuò)誤”。

他說：“在奧巴馬政府逼迫盟國和伙伴國不要加入亞投行之后，它似乎犯了個(gè)錯(cuò)誤?！?strong>在執(zhí)行方面，在向盟國和伙伴國施壓，讓它們遠(yuǎn)離亞投行的同時(shí)，美國政府并沒有提供替代方案，即組建一個(gè)更好的機(jī)構(gòu)或制訂一個(gè)更好的計(jì)劃來致力于實(shí)現(xiàn)一系列共同目標(biāo)。

這兩天，美國媒體對(duì)亞投行的態(tài)度有了非常大的轉(zhuǎn)變?！恫ㄊ款D環(huán)球報(bào)》社論認(rèn)為，美國應(yīng)以積極的態(tài)度因應(yīng)情勢，讓正在崛起的中國進(jìn)一步融入多邊金融機(jī)制。因?yàn)橹T如世界銀行、IMF、亞洲開發(fā)銀行等機(jī)構(gòu)，“長久以來，美國施展了過大的影響力”。

《福布斯》指出，美國需要新視野，這個(gè)新視野有兩個(gè)選擇，一個(gè)是更新領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格，例如改革美日主導(dǎo)的亞開行；另一個(gè)是準(zhǔn)備與中國分享在全球的領(lǐng)導(dǎo)地位，例如加入中國主導(dǎo)的亞投行。美國國內(nèi)的一些專家、學(xué)者、媒體精英認(rèn)為美國一味地想利用影響力孤立中國，然而這恐怕只會(huì)讓美國自己陷入孤立。

筆者已經(jīng)在上一篇專欄文章《歐洲各國為何要紛紛加入亞投行》中分析了美國為何不想?yún)⒓觼喭缎?，也不想讓盟友們參加亞投行。其?shí)除了所謂的“守成大國”對(duì)“新興大國”的打壓與提防外，美國的外交決策機(jī)制、決策過程與決策慣性也都影響了美國決策者做出正確的決策。

美國在關(guān)于亞投行的問題上是否犯了戰(zhàn)略性錯(cuò)誤呢？目前看來，恐怕是的。

按照美國知名地緣政治學(xué)者布熱津斯基(卡特時(shí)期的國家安全顧問)提出的大戰(zhàn)略來看，世界分為陸地型國家和海洋型國家。人類歷史上絕大多數(shù)時(shí)間都是陸地型國家占絕對(duì)優(yōu)勢，因?yàn)槿祟惖霓r(nóng)耕文明歷史比較悠久。

海洋型國家成為世界主導(dǎo)力量還是在工業(yè)革命之后，以英國為代表的新興資本主義國家通過發(fā)展強(qiáng)大的海軍，在世界其他地方大肆掠奪殖民地。

因此，對(duì)于海洋型強(qiáng)國來說，最重要的是對(duì)大陸國家進(jìn)行制衡，以確保大陸各國形成“均勢”。英國當(dāng)年對(duì)付歐洲諸強(qiáng)就是用了這種手段。這也是國際關(guān)系中最著名的“均勢”理論的由來。對(duì)于海洋型強(qiáng)國來說，最大的噩夢莫過于陸地國家連成一體。

因此，美國一貫采取離岸平衡的手段，在亞洲拉住日本，在歐洲拉住英國，形成對(duì)亞洲和歐洲的大陸型強(qiáng)國的牽制。布熱津斯基曾經(jīng)寫過專著論證對(duì)于美國而言，大戰(zhàn)略的重點(diǎn)是不能讓中國和俄羅斯聯(lián)合，形成戰(zhàn)略同盟，因?yàn)槿绻卸砺?lián)合就意味著歐亞的聯(lián)合，那么美國這個(gè)海洋型的國家就沒有優(yōu)勢了。

可是咱們看看近期美國做了什么戰(zhàn)略短視的事情呢？首先是壓迫俄羅斯的戰(zhàn)略縱深，在烏克蘭挑起“顏色革命”，最后逼迫俄羅斯不得不出手克里米亞。俄羅斯因?yàn)闉蹩颂m的事件與美歐都決裂了，因此形成了中俄在戰(zhàn)略上的接近。

在亞投行的事情上美國沒有認(rèn)真應(yīng)對(duì)，或者說美國如果能拋棄“冷戰(zhàn)思維”，不將中國想象成競爭對(duì)手，愿意與中國合作的話，美國不會(huì)像今日這般孤立和被動(dòng)。亞投行目前有50個(gè)創(chuàng)始成員國，亞洲和歐洲要如何合作還有待觀察，但是亞投行的立意非常明白，就是要通過“一帶一路”將歐洲和亞洲連為一體。一旦這一嘗試成功，就意味著陸地型國家的重新崛起。

筆者是研究決策的，還是想從決策的角度來分析一下美國為何會(huì)犯這樣的戰(zhàn)略錯(cuò)誤。美國的決策機(jī)制首先出了問題。美國最重要的外交決策人是總統(tǒng)、國務(wù)卿和國家安全顧問。國家安全顧問一般是承擔(dān)“大腦”的角色，為總統(tǒng)提供各種有智慧的政策建議，而國務(wù)卿由于是政治委任的，有些國務(wù)卿未必非常懂外交，國務(wù)院真正出思想的是政策規(guī)劃司。

冷戰(zhàn)期間，美國出現(xiàn)了一批以基辛格、布熱津斯基為代表的學(xué)者型國家安全顧問，而且他們也是當(dāng)之無愧的戰(zhàn)略家。美國國務(wù)院政策規(guī)劃司也出現(xiàn)過像喬治·凱南這樣“遏制政策”之父。但是，隨著冷戰(zhàn)結(jié)束，美國出現(xiàn)了國內(nèi)問題高于國際問題，經(jīng)濟(jì)問題重于外交問題的傾向。

從克林頓時(shí)期起，外交的重要性就開始下降。總統(tǒng)不太關(guān)注外交，美國甚至在那時(shí)關(guān)閉了在全球履行公共外交職能的“美國新聞署”(USIA)。小布什時(shí)期，由于發(fā)生了911事件，反恐成為了外交的重點(diǎn)。這也把美國帶入了一個(gè)戰(zhàn)略誤區(qū)。大量的資源向中東傾斜，美國在阿富汗和伊拉克發(fā)動(dòng)了兩場戰(zhàn)爭，耗資無數(shù)，也從某種程度上導(dǎo)致了美國經(jīng)濟(jì)形勢的惡化。

從分析人員的配置來看，美國國家安全委員會(huì)和國務(wù)院中的“中東問題”專家要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過“中國問題”專家。當(dāng)然，美國政府中了解“中國問題”的專家有限也是有歷史原因的，美國本來有大批“中國通”，但是經(jīng)過50年代“麥卡錫主義”的清洗，國務(wù)院的“中國通”們被冠以“共產(chǎn)黨”的帽子被清理出了外交系統(tǒng)。

此后，蘇聯(lián)問題專家、中東問題專家成為了美國外交決策中層的主要力量。目前來看，奧巴馬政府中“中國問題”專家仍沒有占據(jù)高層職位，關(guān)于中國的冷靜、客觀地判斷沒有渠道直接傳入奧巴馬總統(tǒng)的耳中，那么政府在“亞投行”問題上出現(xiàn)誤判就是大概率事件了。

美國外交政策圈是由一系列“同心圓”構(gòu)成的，圓圈的內(nèi)層包括總統(tǒng)和他的親密顧問；第二層是白宮的相關(guān)單位(含國家安全委員會(huì))；第三層是各級(jí)政府部門；第四層是國會(huì)等；處于政策圈外的則是對(duì)政府政策起重要影響作用的利益集團(tuán)、公眾、媒體和個(gè)人。

由于外交事務(wù)的特殊性和高度機(jī)密性，美國的外交決策主要是由處于政策內(nèi)圈的總統(tǒng)、顧問以及國家安全委員會(huì)做出。奧巴馬總統(tǒng)的現(xiàn)任國務(wù)卿是克里，他是一位出色的政治家，但是他不是外交家。奧巴馬總統(tǒng)曾經(jīng)有過三任國家安全顧問，第一任瓊斯將軍是從海軍陸戰(zhàn)隊(duì)退休的將軍，他被選為國家安全顧問有出于政治平衡的考慮。

奧巴馬總統(tǒng)在民主黨內(nèi)選舉中贏了希拉里，但是為了民主黨的團(tuán)結(jié)他必須與希拉里分享權(quán)力。因此，美國的外交政策一度由希拉里領(lǐng)導(dǎo)的國務(wù)院主導(dǎo)。第二任多尼隆是副總統(tǒng)拜登的競選經(jīng)理，他在國內(nèi)政治方面尤其是策劃組織選舉方面有特長，但是不能被稱為外交戰(zhàn)略家。第三任國家安全顧問蘇珊·賴斯本來應(yīng)該擔(dān)任國務(wù)卿一職，若不是班加西事件讓她背了黑鍋，她不會(huì)退而求其次擔(dān)任國家安全顧問。

雖然她是一名職業(yè)外交官，而且常年擔(dān)任駐美國聯(lián)合國大使，但是中國問題方面她也不是專家。所以，從人員配置上來看，我們也能看出奧巴馬總統(tǒng)太不容易了，圍繞他的國家安全團(tuán)隊(duì)中沒有對(duì)中國問題特別了解的戰(zhàn)略家型的人物，又如何能期待奧巴馬的外交政策有什么經(jīng)天緯地的重大突破呢？

此外，關(guān)于外交決策有一個(gè)非常有名的“官僚政治”模式，其中重點(diǎn)談及了參與決策的官僚部門更愿意按照慣例去處理問題。因?yàn)榘凑諔T例處理問題首先不容易犯錯(cuò)誤，其次，特別省力，不用花費(fèi)太多精力。

因此，在古巴導(dǎo)彈危機(jī)中，當(dāng)肯尼迪總統(tǒng)讓美國空軍做一個(gè)“外科手術(shù)”式的對(duì)古巴導(dǎo)彈基地進(jìn)行轟炸的方案，軍方的政策制定人直接從過去的軍事攻擊方案中抄了抄，拿出了一個(gè)全面轟炸并配套地面進(jìn)攻的方案，讓不想與蘇聯(lián)打大仗的肯尼迪總統(tǒng)立即放棄了“空襲”的想法。

筆者對(duì)于奧巴馬現(xiàn)政府的決策機(jī)制、決策過程和決策者并不了解，只能站在“黑屋子”門外揣測。在應(yīng)對(duì)“亞投行”的問題上，美國的國務(wù)院或者國家安全委員會(huì)恐怕是犯了“官僚主義”的毛病，凡是中國提出的方案，他們就簡單粗暴地反對(duì)，他們恐怕還按照冷戰(zhàn)的慣性思維認(rèn)為“亞投行”就是要挑戰(zhàn)美國的領(lǐng)導(dǎo)地位，因此不但美國不能參加，而且還不能讓其他國家參加。

他們沒有看到世界各國都面臨著經(jīng)濟(jì)下滑的壓力，中國通過“亞投行”和“一帶一路”首先要解決的是經(jīng)濟(jì)下行壓力和產(chǎn)能過剩的問題，而投資亞洲，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)恐怕是目前全球各國的最大利益。

美國政府并沒有仔細(xì)分析如果美國不加入亞投行，也不允許其他盟友加入這一策略失敗后的應(yīng)對(duì)方案是什么。從美國這段時(shí)間尷尬的表態(tài)與無所適從來看，美國決策者起碼犯了幾個(gè)錯(cuò)誤：1.首先對(duì)歐洲的態(tài)度做出了錯(cuò)誤的預(yù)判；2.對(duì)美國話語的威懾力做出了錯(cuò)誤的判斷；3. 沒有緊急預(yù)案，如果盟友紛紛倒戈該怎么辦。當(dāng)然，筆者只是在憑空揣測，未必準(zhǔn)確。

引用《孟子·梁惠王章句上》的一句話，美國對(duì)亞投行“是不為也，非不能也”。造成美國戰(zhàn)略誤判的結(jié)構(gòu)性因素?cái)[在那，從決策人到?jīng)Q策機(jī)制都有可能對(duì)亞投行的建立發(fā)生誤判。但是，國與國之間的博弈是一個(gè)長期的過程。美國就算是失了一陣也不是失了全局。

亞投行牽涉的國家太多，利益糾葛太多，國際機(jī)制的效率低，決策慢。美國還可以等待適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)加入亞投行，從體制內(nèi)進(jìn)行反制，或則利用亞投行創(chuàng)始國之間的矛盾，坐收漁利，這些都是有可能的。當(dāng)美國決策者意識(shí)到亞投行的戰(zhàn)略意義時(shí)，圍繞亞投行的博弈與角力還會(huì)不停上演。

(本文作者介紹：世界自然保護(hù)聯(lián)盟主席助理、北京外國語大學(xué)美國研究中心在讀博士、美國哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院訪問學(xué)者。)