強化“政策性”定位 不得“商業(yè)化”轉(zhuǎn)身

【熱點觀察】三大政策性銀行要強化政策性金融工具作用

● 國開行也得堅持商業(yè)化的效率原則

● 進(jìn)出口銀行要發(fā)揮實施“走出去”戰(zhàn)略中的主要功能

● 農(nóng)發(fā)行需堅持為國內(nèi)農(nóng)業(yè)公司和食品生產(chǎn)商提供融資

中國社會科學(xué)院金融研究所研究員 易憲容

中國政府網(wǎng)4月12日公布，國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行和中國農(nóng)業(yè)開發(fā)銀行的改革方案。批復(fù)文件顯示，國家開發(fā)銀行“要堅持開發(fā)性金融機構(gòu)定位”；中國進(jìn)出口銀行改革“要強化政策性職能定位”；中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革“要堅持以政策性業(yè)務(wù)為主體”。

雖然該改革方案還缺乏細(xì)節(jié)內(nèi)容，但其宗旨就在于扭轉(zhuǎn)這三家政策性銀行中至少兩家日益商業(yè)化的傾向，重新定位及強化這些政策性銀行在經(jīng)濟增長中的作用。

當(dāng)前的經(jīng)濟形勢下，重新定位三大國家政策性銀行的功能，讓這些銀行發(fā)揮獨特的作用，既可對商業(yè)銀行通常缺乏吸引力的項目提供低成本貸款，保證這些項目及產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也可彌補政府宏觀政策融資達(dá)不到的地方與行業(yè)的不足，以此來促進(jìn)國家經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。

政策性銀行既有功能在減弱

國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家政策在銀行都是1994年組建的，當(dāng)時也是中國金融體制改革的起步時期，政府希望組建三家政策性銀行來承擔(dān)政府的一些政策性融資業(yè)務(wù)，以此來推動當(dāng)時的金融改革。從1984年中國成立第一家商業(yè)銀行以來，中國的銀行業(yè)根本就沒有走出政府對銀行業(yè)主導(dǎo)與管制的窠臼。當(dāng)時的幾大國有銀行（如中農(nóng)工建）事實上還在承擔(dān)許多由政府所指令的政策性業(yè)務(wù)，在轉(zhuǎn)制以后，幾家國有銀行就必須去除這種政策性業(yè)務(wù)，建立起全新的商業(yè)銀行體系。

而建立相應(yīng)的政策性銀行，就是要把這些政策性業(yè)務(wù)分離出來讓政策性銀行來承擔(dān)，這樣既有利于國內(nèi)商業(yè)銀行改革順利推進(jìn)，也能夠保證國家宏觀調(diào)控政策有效執(zhí)行。

根據(jù)當(dāng)時組建三大政策性銀行的功能定位，國家開發(fā)銀行的政策性業(yè)務(wù)主要放在支持國家基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)等重點領(lǐng)域建設(shè)，促進(jìn)投融資體制改革，積極開展金融創(chuàng)新和金融合作，支持實體經(jīng)濟的發(fā)展。而中國進(jìn)出口銀行的主要職責(zé)是貫徹執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策、外經(jīng)貿(mào)政策、金融政策和外交政策，為擴大中國機電產(chǎn)品、成套設(shè)備和高新技術(shù)產(chǎn)品出口，推動有比較優(yōu)勢的企業(yè)開展對外承包工程和境外投資，促進(jìn)對外關(guān)系發(fā)展和國際經(jīng)貿(mào)合作，提供政策性金融支持。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行主要職責(zé)是以國家信用為基礎(chǔ)，籌集資金，承擔(dān)國家規(guī)定的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)，代理財政支農(nóng)資金的撥付，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。也就是說，當(dāng)時國家三大政策性銀行主要分別在城市、農(nóng)村、進(jìn)出口貿(mào)易上給相應(yīng)的融資活動提供政府的政策性服務(wù)，以幫助這些基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、弱勢行業(yè)能夠得以持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

20多年來，這三家國家政策性銀行在既有功能定位的基礎(chǔ)上，在各自的政策性業(yè)務(wù)領(lǐng)域里都取得了相應(yīng)的成績，也走上了各自的發(fā)展之道路。不過，隨著中國經(jīng)濟體制改革不斷地發(fā)展與深化，市場在資源配置中所起到的作用越來越大，政府對經(jīng)濟的參與、調(diào)控、干預(yù)也在這過程中逐漸淡化。也就是說，隨著國內(nèi)商業(yè)銀行的快速崛起，政策性銀行在我國目前經(jīng)濟運行中所起到的作用在逐漸減弱，三大政策性銀行在經(jīng)濟運行中也失去了主導(dǎo)地位。這不僅使得社會上對三大政策性存在性產(chǎn)生的質(zhì)疑，也使得三大政策性銀行開始具有向商業(yè)化銀行轉(zhuǎn)身的傾向。

在這種情況下，國家對三大國家政策性銀行功能重新定位，就是要重新確定三大國家政策性銀行存在的必要性，也得明確通過改革確定三大國家政策性銀行未來發(fā)展之方向。

發(fā)揮政策性融資工具作用

這次國務(wù)院對于三大國家政策性銀行改革方案的定位，在口徑上是有差別的。對于國家開發(fā)銀行，國務(wù)院要求堅持開發(fā)性金融機構(gòu)定位，適應(yīng)市場化、國際化新形勢，進(jìn)一步完善開發(fā)性金融運作模式。也就是說，當(dāng)前國家開發(fā)銀行的主要職能不僅在于為國家重大投資項目提供資金上的支持，也得堅持商業(yè)化的效率原則。對于沒有效率的大型投資項目，沒有商業(yè)性的投資項目，國家開發(fā)銀行要采取更為慎重的態(tài)度。

對于中國進(jìn)出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，則未提市場化要求，而是分別要求“強化政策性職能定位”和“以政策性業(yè)務(wù)為主體”。也就是說，對于這兩家銀行，以往的政策性融資功能還得堅持，但是還得改革向前發(fā)展。國務(wù)院要求這兩家銀行合理界定業(yè)務(wù)范圍，對政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)實施分賬管理、分類核算，明確責(zé)任和風(fēng)險補償機制，這有利于政策性銀行的業(yè)務(wù)規(guī)范。

因為，對于中國進(jìn)出口銀行，國務(wù)院要求該行發(fā)揮在支持外貿(mào)發(fā)展、實施“走出去”戰(zhàn)略中的主要功能。為了幫助該行強化政策性銀行的職能，中國政府最近改組了該行的高級管理層，任命央行副行長胡曉煉為該行董事長。而對于中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，堅持以政策性業(yè)務(wù)為主體，要基本上堅持為國內(nèi)農(nóng)業(yè)公司和食品生產(chǎn)商提供融資的職能。

在當(dāng)前中國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的重要關(guān)頭，政府管制下的經(jīng)濟運行方式已經(jīng)被打破，新的有效價格機制還沒有完全建立，因此金融市場的資源是無法完全通過市場的方式配置到最為需要的地方。比如說，當(dāng)前國內(nèi)銀行金融脫媒嚴(yán)重、影子銀行盛行、民間借貸泛濫，都體現(xiàn)出在貨幣政策最寬松、市場流動性最充分的情況下，金融都不會自動流向?qū)嶓w經(jīng)濟，特別是不會自動地流向弱勢產(chǎn)業(yè)及中小企業(yè)。所以，這些產(chǎn)業(yè)及行業(yè)就需要政府傾向性政策來幫助。

中國金融改革越是深入發(fā)展，利率市場化的程度越高，弱勢企業(yè)或弱勢行業(yè)越是容易受到忽視。因此，就目前的情況來看，政府的政策性融資工具仍然具有十分重要的作用。

最近國家提出了“一帶一路”的重大的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，而這個發(fā)展戰(zhàn)略需要大舉融資，來修建道路、鐵路、港口、通信網(wǎng)絡(luò)以及其他重大基礎(chǔ)設(shè)施。這既可重振中國經(jīng)濟，打造未來中國經(jīng)濟的繁榮，也可加強中國與亞洲其他國家、非洲、中東、歐洲之間的各種聯(lián)系，從而確立中國在國際上的大國地位。因此，對于國家政策性銀行來說，在“一帶一路”這個國家重大發(fā)展戰(zhàn)略中，將起到重要的作用。所以，當(dāng)前國務(wù)院對國家三大政策性銀行重新定位，確立三大國家銀行在市場經(jīng)濟中的角色定位具有十分重要的意義。中國經(jīng)濟周刊-經(jīng)濟網(wǎng)版權(quán)作品，轉(zhuǎn)載時須注明來源，違者將被追究法律責(zé)任。